4月25日，中共中央、國務院出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》，要求“加快災害調查評價、監測預警、防治和應急等防災減災體系建設”。當前，各類災害風險對我國經濟社會的影響越來越廣泛和深遠，作為推進生態文明建設的重要內容，中國的防災減災工作更需要從機制體制、法律法規、科學技術等方面提升效率和能力，尤其要落實目標和發展思路，堅持依法行政，科學減災。而這，恰恰與今年我國第七個防災減災日的主題“科學減災依法應對”不謀而合。

20余年不懈努力，地質災害應對逐步走向法制化

黨和國家高度重視地質災害應對工作，將其作為強國富民、加強社會管理和公共服務的舉措，科學認識、積極開展地質災害防治。而今，我國已基本形成以《地質災害防治條例》、《國務院關于加強地質災害防治工作的決定》和《國家突發地質災害應急預案》等有關法規規章和預案為骨干的行政法規制度體系，逐步走向法制化規范化的道路。

回顧20多年來我國的地質災害應對工作，每一個腳步都與機制體制和法制建設息息相關，大致經歷了三個階段。

1990年至2000年為起步階段。1990年首次印發《全國地質災害防治工作規劃綱要（1990~2000年）》；1991年下發《關于及時報告地質災害災情的通知》，對汛期防災預案編制和速報制度作出要求；1993年首次明確了國土資源部地質災害防治管理職能；1997年1月1日修改后的《礦產資源法》首次對地質災害勘查設計、監理、施工等資質管理，防災預案編制，速報制度等方面作出系統規定；1999年出臺《地質災害防治管理辦法》，規定了規劃、調查評估、監測預報、年度防災預案和治理責任等制度，同年出臺《建設用地審查報批管理辦法》，提出了建設用地地質災害危險性評估制度要求。1999年全國地質環境監測總站更名為中國地質環境監測院，地質災害監測預警進一步加強。

2001年至2010年為初步建立階段。2001年8月，成立三峽庫區地質災害防治工作領導小組；2003年國務院頒布實施《地質災害防治條例》，分七章四十九條明確政府、部門、單位、公民的權利和義務,對避免和減輕地質災害損失具有重大意義，標志著我國地質災害防治正式納入法制軌道；2005年頒布實施《國家突發地質災害應急預案》，自上而下的預案體系、自下而上的響應機制得到快速推進。

2011年以來為體系化建設階段。2011年頒布《國務院關于加強地質災害防治工作的決定》，提出“以建立健全地質災害調查評價體系、監測預警體系、防治體系、應急體系為核心，強化全社會地質災害防范意識和能力，科學規劃，突出重點，整體推進，全面提高我國地質災害防治水平”。2011年2月9日，國土資源部地質災害應急管理辦公室掛牌成立，同年3月24日國土資源部地質災害應急技術指導中心掛牌成立。目前已有21個省份、161個市、990個縣建立了應急管理機構，26個省份、171個市、420個縣建立了應急技術支撐機構，共有國家級應急專家200人、各地應急專家3000余人提供技術指導、支持與服務。2012年，中國地質災害防治工程行業協會成立，增強了行業自律。

黨的十八大以來，國土資源部更加主動適應依法治國對地質災害防治工作的要求，加強地質環境監測管理和地質環境保護管理，提高綜合防治、依法應對能力。《地質環境監測管理辦法》的施行，進一步建立和完善了地質環境監測管理制度，促進了地質環境監測組織實施、監測網絡建設和監測成果應用等制度化和規范化，促進地質災害預防。

多年的災情數據統計顯示，我國地災防治成效顯著，年均因災死亡失蹤人數由1990~1999年10年間的1000人以上，逐漸降低現階段的500人左右，群死群傷事件大幅度減少。在2005年至2014年的10年間，成功避讓1萬起滑坡、崩塌或泥石流，保護50萬人的生命安全。在2014年召開的第三屆世界滑坡論壇上，中國防災減災成就引起世界關注，被譽為“中國在全人類的地質災害應對與防災減災中扮演著重要角色，并已成為其他一些國家與地區的榜樣”。在與地質災害打交道的過程中，全社會逐步形成了自警自勵、眾志成城、不畏艱險、以人為本、尊重科學的搶險救災精神，成功應對了汶川地震、舟曲特大山洪泥石流、貴州關嶺山體滑坡、蘆山地震、魯甸地震和重慶渝東北“8·30”強降雨等上千起重特大災害。“吃一塹長一智”，我國已逐步探索出具有中國特色的以防為主、防治結合的群測群防道路。

防災減災形勢不容樂觀，應對任務依然艱巨

根據《地質災害防治條例》的調整對象和適用范圍的法律界定，地質災害包括自然因素或人為活動引發的危害人民生命和財產安全的山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等與地質作用有關的災害。其中，崩塌、滑坡、泥石流和地面塌陷災害的形成、發生的時間短，被稱為突發性地質災害，破壞性大，往往會造成人員傷亡；地裂縫和地面沉降屬于緩變性的，危害范圍較廣，影響時間也較長。

地質災害形成有兩方面的因素：一是不可抗力的自然地質環境因素，例如地質、降雨、地震等；另一方面是人為工程活動，例如修路、建房、建水利工程等。我國是多山之國，地質構造復雜，而且氣候復雜多變、大陸性季風氣候顯著，災害性天氣經常出現，滑坡、崩塌和泥石流災害易發。另外，我國人均資源數量總體低于世界平均水平，發展與人口資源環境矛盾突出，生態文明建設水平滯后于經濟社會發展，一定程度上也加劇了地質災害頻發態勢，使地災呈現危害嚴重、應對面廣、時空分布不均和可控性差等特征。

據統計，我國每年因地質災害造成的災情約占自然災害總體災情的三成。2015年1~4月份與去年同期相比，地質災害造成死亡失蹤人數和直接經濟損失均有所增加，增幅分別為15%和70%。勿庸諱言，當前的防災減災形勢仍不容樂觀，應對任務依然艱巨。

一是隱患底數仍較高。我國地質災害易發的本底條件，在短期內難以根本好轉，隱患底數大，隱患消除機制尚未形成。二是極端觸發因素頻現。近50年來，占全球陸地面積一半以上的區域發生強降水的頻率呈現增加趨勢。自20世紀70年代以來，中國大陸極端強降水事件在長江及其以南地區趨強趨多。極端強降雨作用下，經常導致群發災害。例如，2014年8月31日，重慶東北部地區出現強暴雨過程引發數千處滑坡崩塌。汶川地震、蘆山地震、魯甸地震等一系列地震事件，引發大量滑坡崩塌。三是防治基礎還不夠扎實。例如，監測預警是世界學術界公認的難題，需較長時間攻關；防治信息化程度還不夠，應急平臺體系剛有雛形；應急文化有待培育、科普形式還較為單一；現有應急準備尚未脫離紙質預案，基層應對處置能力還有待提高。四是防治難度增大。隨著防治工作的深入，邊遠山區、貧困山區、工程場地緩沖區和溝頭山頂，成為了防范與應對的硬骨頭；隨著城鎮化、工業化和農業現代化，承災設施變化大、人員流動性加快，動態風險評估與管理經驗有待積累。五是法規制度保障尚不健全。隨著調查評價、監測預警、防治和應急綜合體系建設推進，尤其是應急管理加強，在風險管理、預警、響應和恢復等環節尚缺乏有力的法規制度保障，相關規程規范也不完善。

理論與實踐相結合，科學認識、依法應對地質災害

以往的實踐告訴我們，必須堅持群測群防機制，健全法規制度、增強科學認識，做好應急準備，不斷提高依法應對能力。

一是制度標準。貫徹落實《關于加快推進生態文明建設的意見》，指導地質環境開發、利用與監測保護。從地質災害規律、應對任務和實際問題出發，汲取減災文化精華，健全完善以《地質災害防治條例》為核心的具有中國特色的地質災害法制、預案、機制與標準體系，為依法應對提供理論指導和學理支撐。落實地方人民政府主體責任，按照“誰誘發、誰治理”的原則落實建設單位主體責任，明確獎懲制度，健全共同責任機制，各司其職，集成協調，合力防災。編制監測預警、防范與處置，以及災后恢復等標準規范，消除遺漏，為應急決策提供規范化支撐。

二是群測群防。實踐證明，群測群防是現階段防范地質災害、避免群死群傷可行、有效的手段。應將群測群防、群專結合作為長期的基礎性工作，弘揚中華優秀減災傳統文化，實現由“要我防”到“我要防”的根本轉變；加強科普宣傳，開展臨災避險演練，普遍提高日常防范、臨災避險和先期處置技能。

三是應急準備。根據現代應急管理理念，強調全面應急準備。增強對地質災害可控可防、但防不勝防的復雜性的認識，作好堅持不懈的思想準備；開展精細化監測預警，利用多樣化預警系統讓群眾掌握和理解預測信息，作好應急預警準備；進一步完善預案體系，提高覆蓋率，制定工作方案，開展綜合預案桌面推演和專項預案實戰演練，作好預案體系內外銜接和應急響應準備；加強應急裝備建設配置，構建應急平臺，作好應急處置與恢復準備。

四是科技創新。“工欲善其事，必先利其器”。地質災害防治是一項認識地質環境、把握自然規律的實踐活動。實踐中的工作熱情離不開科學態度，將掌握的地質災害發育、形成、演化、致災和成災等規律，轉化到應急防治指導實踐中。例如：擴大地質排查廣度精度，開展應急管理階段與過程模式研究，研發超前識別技術方法和儀器，開展災害過程機理與成災機制研究，研發預警響應一體化模型、臨災識別與快速制圖工具和防治與應急治理新工藝等。

　　（作者：陳紅旗  作者單位：國土資源部地質災害應急技術指導中心）